a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.
c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
2. La actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue.
3. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes leyes sectoriales."
Junto a tal normativa, no podemos olvidar el marco legal relativo al ejercicio de actividades y servicios, del que destacamos:
- Artículo 5 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales: “La intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local” y artículo 22 1. “La apertura de establecimientos industriales y mercantiles podrá sujetarse a los medios de intervención municipal, en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio”.
- Artículo 17.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado: “Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización:
b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.”
-Artículo 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios: “1. Para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios definidos en el artículo anterior, no podrá exigirse por parte de las administraciones o entidades del sector público la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente.”
-Artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local: “1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas: a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.
2. Las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado. La evaluación de este riesgo se determinará en función de las características de las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:
a) La potencia eléctrica o energética de la instalación.
b) La capacidad o aforo de la instalación.
c) La contaminación acústica.
d) La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su capacidad de depuración.
e) La existencia de materiales inflamables o contaminantes.
f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico.
En este sentido, la normativa citada consagra e incide en la idea de simplificación de procedimientos administrativos y urbanísticos, así como en la eliminación de trabas administrativas y limitaciones para el libre ejercicio de la actividad.
La regulación de los actos de control en materia de actividades requiere de una norma reglamentaria que precise y determine los procedimientos adecuados para cada uno de los supuesto de control de competencia municipal, con enumeración expresa de los documentos que se habrán de aportar por las personas interesadas en cada supuesto y concretar el régimen sancionador en cada materia, dentro del marco de las competencias municipales.
Como hemos indicado, la vigente Ordenanza, al igual que su antecedente inmediato, contiene una regulación unitaria del régimen de control de obras y de actividades y establecimientos. Aun cuando tiene ventajas que se contenga en un solo cuerpo normativo toda la regulación legal en materia de “licencias”, sean urbanísticas o de actividades, ello ha producido ciertas disfunciones en su regulación, al intentar encajar en un marco unitario regímenes de control sustancialmente diferentes por el objeto sobre el que recaen, las obras y actuaciones urbanísticas, en un caso, y la apertura, modificación y cambio de titularidad de establecimientos, en otro.
Por ello, dado que en la organización actual del Ayuntamiento recaen en Concejalías diferentes las competencias de control urbanístico (Concejalía de Economía, Urbanismo, Mantenimiento y Empresas Participadas) y las relativas al control de actividades (Concejalía de Medio Ambiente), y ante la necesidad de revisar la vigente regulación, por los motivos a que a continuación se indicarán, se considera conveniente separar en dos Ordenanzas separadas la regulación del control de las obras y demás actuaciones urbanísticas y la del control de aperturas de establecimientos y desarrollo de actividades.
En consecuencia, desde la Concejalía de Medio Ambiente se procede abordar la redacción de una nueva Ordenación reguladora del control de la apertura de establecimientos y el ejercicio de actividades, para su sometimiento a aprobación por el Ayuntamiento Pleno y posterior información pública, hasta obtener su aprobación definitiva.
En este sentido, ha de ponerse manifiesto que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), regula en su título VI la iniciativa legislativa y la potestad normativa de las Administraciones Públicas, con el objetivo principal de incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas.
Destaca la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de los ciudadanos y de las organizaciones más representativas que potencialmente se puedan ver afectados por la misma mediante una consulta pública que se sustanciará a través del portal web correspondiente (Art. 133 de la LPACAP), sobre las siguientes cuestiones:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Sus objetivos
d) Posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias
Pasamos a exponer las cuestiones que ha de ponerse de manifiesto en la información pública indicada.
En particular, los problemas que se pretenden resolver con la nueva regulación son los siguientes:
1. Las disfunciones contenidas en la actual Ordenanza de autorizaciones en materia de obras y actividades, derivadas de un tratamiento unitario de los instrumentos de control de obras y actividades, que producen determinadas incoherencias, términos ambiguos y, en especial, una redacción en ocasiones poco sistemática y confusa.
2. Elevada documentación exigible en cada uno de los procedimientos y poca precisión en la enumeración de los exigidos.
3. Falta de adaptación a las modificaciones normativas en el ámbito autonómico producidas autonómica desde la entrada en vigor de la actual Ordenanza, en especial las derivadas Decreto 155/2018, de 31 de julio, que aprueba del Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y de las modificaciones del Decreto 6/2012.de 17 de enero por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía y el Decreto10/2003, de 28 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de Admisión de personas en los establecimientos de espectáculos y actividades recreativas en Andalucía.
4. Indeterminación de los supuestos de sujeción y no sujeción a los instrumentos de intervención municipal en control de actividades.
5. Redacciones confusas o complejas que ha requerido de interpretaciones aclaratorias.
6. Omisiones o insuficiencia normativa en determinadas cuestiones
Analizados los problemas existentes, se concluye la necesidad de aprobar una ordenanza que regule de forma independiente y sistemática la regulación de los instrumentos de control municipal para la puesta en funcionamiento de establecimientos y el ejercicio de las actividades, de forma conjunta y coordinada con la modificación que por la Concejalía de Economía, Urbanismo, Mantenimiento y Empresas Participadas se ha iniciado de la Ordenanza para la regulación de los instrumentos de intervención en materia urbanística..
Y ante los cambios normativos producidos desde la aprobación de la actual ordenanza y el imperativo de adaptar la normativa municipal a tales cambios es el momento de proceder a la revisión de la normativa actual.
Partiendo del análisis realizado, previa tiene los siguientes objetivos:
1. Ofrecer una regulación sistemática y clara de los instrumentos de intervención municipal para el control de establecimientos y actividades, de forma independiente a los instrumentos de intervención en materia urbanística, manteniendo, no obstante, la necesaria coordinación con la regulación de estos instrumentos.
2. Clarificar los supuestos de no sujeción a los instrumentos municipales de control de actividades.
3. Introducir los cambios determinados por la normativa autonómica de reciente publicación.
4. Establecer el procedimiento para el control del derecho de admisión en los establecimientos de espectáculos públicos y actividades recreativas.
3. Facilitar una mejor comprensión por los ciudadanos de la documentación que deben aportar en cada una de las actuaciones y estructurar los Anexos de la Ordenanza de forma que cada medio de intervención pueda examinarse de forma independiente y tenga indicadas todas las actuaciones que se tramitan por dicho medio y la documentación necesaria en cada caso concreto.
4. Establecer el régimen procedimental para la puesta de funcionamiento de terrazas en suelo privado.
5. Prever el régimen de instrumentos de intervención en actividades de temporada.
6. Aclarar el régimen de vigencia de los instrumentos de intervención y su caducidad.
7. Precisar el régimen sancionador por infracciones en materia de actividades
Los problemas descritos exigen una inmediata intervención normativa por el Ayuntamiento de Granada, habida cuenta de que la inactividad normativa por parte del Pleno municipal supondría un agravamiento innecesario de los problemas indicados. La opción dejar vigente el actual marco jurídico no es una opción a valorar.
Como resulta de los antecedentes, existe un complejo marco normativo en la legislación básica de régimen local y en la legislación sectorial que predeterminan el ámbito en el que pueden desarrollarse las alternativas regulatorias del Ayuntamiento de Granada. Frente a este marco cerrado, las opciones desregulatorias o liberalizadoras son prácticamente inexistentes.
Las personas interesadas, pueden hacer llegar sus opiniones, aportaciones o sugerencias sobre la oportunidad de la iniciación de la tramitación del reglamento o protocolo que se propone y demás aspectos relacionados con la consulta, que deberán hacerse a través de la dirección de correo electrónico: nuevaordenanzaactividades@granada.org.
En el texto que se envíe se hará constar el nombre y apellidos o denominación social, de la persona que lo envía, así como, en su caso, de la persona que les represente.